RA Dr. Jürgen Küttner Graf Adolf Str. 43 40210 Düsseldorf Bankverbindung: Commerzbank Köln BLZ: 370 400 44 Kto-Nr.: 710 19 00 Tel.: 0211 / 171 06 05 Fax: 0211 / 171 06 05 RAe Wolf & Partner - Graf Adolf Str. 43 - 40210 Düsseldorf An die Hundefreunde Kreis Neuss e. V. Postfach 221153 41434 Neuss 12.12.2000 Az.: Kü/167/00 Änderung der Hundesteuersatzung Sehr geehrte Damen und Herren, die mir am 11.12.2000 überlassenen Unterlagen zur Änderung der Hundesteuersatzung der Stadt Neuss habe ich durchgesehen. Kurzfristig kann folgende Stellungnahme hierzu abgegeben werden: Die geplante Hundesteuersatzung unterliegt erheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken. Dies sind nach einem ersten Überblick: I. Unvereinbarkeit mit den Regelungen der LHV NRW, S. 2 II. Unzulässigkeit wegen nunmehr vorliegenden statistischen Daten, S. 4 III. Verstoß gegen Art. 3 GG und § 3 AO (Gleichheitssatz, Grundsatz der Gleichmäßigkeit der Besteuerung), S. 5 IV. Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz, Art. 20 Abs. 3 GG, S. 6 V. Verstoß gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG, S. 8 VI. Unvereinbarkeit mit europäischem Recht, S. 9 VII. Verstoß gegen das Leistungsfähigkeitsprinzip, S. 10 VIII. Verstoß bei der geplanten Durchführung gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, S. 10. IX. Vergleich mit anderen Bundesländern; Durchführungsprobleme Diese Ergebnisse stützen sich auf folgende Überlegungen: Insbesondere § 2 der Hundesteuersatzung soll geändert werden und folgenden Wortlaut erhalten: (1) Die Steuer beträgt jährlich, wenn von einem Hundehalter oder mehreren Personen gemeinsam 1. nur ein Hund gehalten wird ...132 DM 2. zwei Hunde gehalten werden ...156 DM je Hund 3. drei oder mehr Hunde gehalten werden ...180 DM je Hund (2) Die Steuer für Hunde des § 1 Abs. 1 Satz 2 der Landeshundeverordnung NRW, d.h. die Hunde der Rassen der Anlage 1 und 2 oder Kreuzungen der darin genannten Rassen mit Hunden anderer Rassen oder Mischlingen sowie gefährliche Hunde im Sinne von § 2 der Landeshundeverordnung NRW in der jeweils geltenden Fassung beträgt jährlich, wenn von einem Hundehalter oder mehreren Personen gemeinsam 1. nur ein Hund gehalten wird ...1.056 DM 2. zwei Hunde gehalten werden ...1.248 DM je Hund 3 drei oder mehr Hunde gehalten werden, je Hund ...1.440 DM. Gegen derartige Hundesteuersatzungsregelungen müssen erhebliche rechtliche Bedenken geltend gemacht werden: I. Diese Regelung ist der Hundesteuersatzung der Stadt Roßlau aus dem Jahre 1994 nachempfunden. Diese Satzung hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 19.01.2000 (11 C 8/99 = NVwZ 2000, 929) nicht beanstandet. Daraus folgt jedoch nicht, daß diese Regelung nunmehr in einer Gemeinde Nordrhein-Westfalens ebenso rechtmäßig erlassen werden könnte. Die zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichtes hatte einen Leistungsbescheid aus dem Jahre 1995 zum Gegenstand, gegen den, nach erfolglosem Widerspruchsverfahren, noch im Mai 1995 die Anfechtungsklage erhoben wurde. Maßgeblich für die Entscheidung der Verwaltungsgerichte in Anfechtungsklagen ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung. Folglich konnte das Bundesverwaltungsgericht den Leistungsbescheid nur anhand der Sach- und Rechtslage in Roßlau im Mai 1995 überprüfen. Unberücksichtigt blieb daher bei der Überprüfung, daß mittlerweile in allen Ländern in unterschiedlicher Ausgestaltung Verordnungen ergangen sind, die sich des Problems der Haltung gefährlicher Hunde annehmen. In Nordrhein-Westfalen gilt zur Zeit die Landeshundeverordnung (LHV) vom 05.07.2000. Bei der beabsichtigten Hundesteuerregelung handelt es sich um eine sogenannte Lenkungs- oder Sozialzwecksteuer. Durch sie soll ein bestimmtes (unerwünschtes) Verhalten nicht verboten, aber unattraktiv gemacht werden, so daß die Normadressaten dieses Verhalten aus Ersparnisgründen nicht mehr an den Tag legen. Die beabsichtigte Hundesteuerregelung soll mithin dazu führen, daß in Zukunft auf dem Gebiet der Stadt weniger Hunde bestimmter Rassen gehalten werden. Im Idealfall würde die beabsichtigte Hundesteuerregelung keinen Mehrertrag erbringen. Sinn und Zweck der Hundesteuerregelung ist es [Bl. 170 Abs. 2 der Ratsvorlage], das Halten der als Gefahrhunde definierten Rassen einzudämmen. Dies als solches wäre kein zulässiger Zweck. Durch die Regelung soll aber tatsächlich den Gefahren begegnet werden, die sich aus der Haltung bestimmter Hunde ergeben können. Folglich wird mit der Satzung nicht mehr (nur) staatliche Mittelbeschaffung bezweckt, sondern auch Gefahrenabwehr. Derartige kommunale Steuern, die als örtliche Aufwandssteuern grundsätzlich zulässig sind, müssen im Einklang mit den Vorschriften des höherrangigen Rechts stehen, Art. 20 Abs. 3 GG. Die hier maßgebliche höherrangige Norm ist neben anderen die LHV. Durch diese hat der Landesverordnungsgeber zu erkennen gegeben, daß er die Vermehrung bestimmter Hunderassen unterbinden will. Im übrigen können alle anderen Hunde gehalten und vermehrt werden. Zwar soll für bestimmte Hunderassen ein Maulkorb- und Anleinzwang gelten, aber selbst hiervon kann eine Ausnahmegenehmigung erteilt werden. Hierauf wird aus Gesichtspunkten des Tierschutzes heraus auch ein Anspruch bestehen. Auch die LHV dient der Gefahrenabwehr, so daß die Hundesteuerregelung und die LHV miteinander in Konkurrenz treten. Wenn der Gesetzgeber, der sachlich für den zu regelnden Bereich die Normsetzungskompetenz hat, von dieser Gebrauch gemacht hat, darf der Steuerrechtssetzer in diesem Fall aufgrund seiner Steuerkompetenz nur noch insoweit lenkend und damit mittelbar gestaltend in den Kompetenzbereich des Sachgesetzgebers eingreifen, als die Lenkung weder der Gesamtkonzeption der sachlichen Regelung noch konkreten Einzelregelungen zuwiderläuft. Der Steuergesetzgeber darf daher die vom Sachgesetzgeber getroffenen Entscheidungen nicht durch Lenkungsregelungen verfälschen, deren verhaltensbestimmende Regelungen dem Regelungskonzept des Sachgesetzgebers zuwiderlaufen. Sobald der Sachgesetzgeber für einen Sachgegenstand Regelungen trifft, muß der Steuergesetzgeber diese bei steuerlichen Lenkungen beachten [BVerfG, Urt. v. 07.05.1998, - 2 BvR 1991/95 u. 2004/95 -, NJW 98, 2341 (2342)]. Diesen Voraussetzungen genügt die Hundesteuerregelung nicht. Die LHV soll die Haltung bestimmter Hunderassen langfristig vollständig unterbinden und die Haltung anderer Hunderassen wird nur unter bestimmten Voraussetzungen zugelassen, wohingegen die Lenkung der beabsichtigten Hundesteuerregelung sofort die bestehende Hundehaltung betrifft. Im übrigen soll nach der LHV die Haltung, Züchtung und Vermehrung aller anderen Hunde zulässig sein. Insbesondere muß für Hunde, die der in Anlage 1 und 2 zur LHV genannten Rassen angehören, unter bestimmten Voraussetzungen eine Befreiung vom Maulkorb- und Anleinzwang erteilt werden. Diese Hunde können mithin normal gehalten werden. Nach der Hundesteuersatzung hingegen ist die Haltung der in Anlage 1 und Anlage 2 zur LHV NRW genannten Rassen nicht gewollt. Die Haltung soll sofort unterbleiben, was mit einer entsprechend niedrigeren Besteuerung belohnt wird. Die LHV geht mithin von einem abgestuften Regelungswerk aus, nach dem durchaus zunächst alle Hunde gehalten werden können, wenn jeweils bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind. Die Hundesteuerregelung hingegen soll pauschal zu einer Entfernung der Hundehaltung bestimmter Hunde und Rassen führen. Damit unterscheiden sich die Regelungen nicht nur hinsichtlich der Verfahrensweise und Differenzierung, sondern auch hinsichtlich der Ziele. Damit trifft die Hundesteuersatzung Regelungen, die inhaltlich abweichen von dem Regelungskonzept der LHV. Sie ist dann wegen Verstoß gegen höherrangiges Recht insoweit nichtig. II. Hinzu kommt, daß selbst das Bundesverwaltungsgericht die in Rede stehende Hundesteuerregelung nach der heutigen Sach- und Rechtslage wohl anders beurteilen müßte. Denn es heißt in der Entscheidung: "Jedenfalls aus der zeitlichen Sicht des Satzungserlasses der Bekl. vom Novemebr 1994 handelt es sich um einen komplexen und noch in mancher Hinsicht nicht endgültig geklärten Sachverhalt. In einer solchen Situation ist es vertretbar, dem Satzungsgeber angemessene Zeit zur Sammlung von Erfahrungen einzuräumen." [BVerwG, Urt. v. 19.01.2000, - 11 C 8/99 - , NVwZ 2000, 929 (932)]. Diese Erfahrungssammlung hat mittlerweile stattgefunden. Als gesicherte Erkenntnis muß heute gelten, daß Gefahren von Hunden ausgehen können, weil jeder Hund beißen kann. Je größer der Hund, desto gravierender können die Folgen sein. Im übrigen gibt es vom Wesen und Charakter her gefährliche und harmlose Hunde. Eine spezifische Rasseauffälligkeit hinsichtlich der Gefährlichkeit gibt es statistisch nur hinsichtlich des deutschen Schäferhundes. Nach einer Erhebung des Deutschen Städtetages von 1991 bis 1995 steht die Rasse der Schäferhund an der Spitze der Liste, in der die Fälle erfaßt sind, die zu einem ordnungsbehördlichen Einschreiten Anlaß gaben, und zwar mit 1956 Fällen. Weit abgeschlagen taucht der Rottweiler auf Platz 3 auf (Platz 1 nimmt der Mischling incl. Schäferhundmischlinge mit 2376 Fällen ein). Die in die Anlagen 1 und 2 zur LHV NRW aufgenommenen Rassen, die der besonderen Besteuerung unterworfen werden sollen, tauchen dann, wenn überhaupt, mit eher wenigen Fällen in dieser Statistik auf. Der Mastif beispielsweise fehlt völlig, der Mastino Napoletano steht mit 21 Fällen zusammen mit dem Münsterländer und dem Spitz an Platz 30, weit nach beispielsweise dem Boxer (96 Fälle), dem Collie (73 Fälle), dem Riesenschnautzer und Husky (65 Fälle), dem Dalmatiner (40 Fälle), dem Deutschen Drahthaar (32 Fälle), dem Neufundländer (30 Fälle), dem Golden Retriever ( 29 Fälle), dem Bernhardiener (24 Fälle) und dem Labrador (ebenfalls 24 Fälle) [Fleig, in: Fleig, Die große Kampfhundelüge, S. 52 (57)]. Insoweit verwundert es, warum diese Hunderassen nicht auch einer erhöhten Besteuerung unterworfen werden. Und es überrascht, daß in Neuss nicht vorkommende Hunderassen und Hunderassen, die in den Statistiken überhaupt nicht auftauchen, als gefährlich mithin nicht in Erscheinung treten, einer erhöhten Besteuerung unterworfen werden sollen. Allerdings kann dieser Statistik entgegengehalten werden, daß sie völlig unbeachtet läßt, welchen Anteil die Hunde bestimmter Rassen an der Hundepopulation haben. Insoweit verweisen wir jedoch auf den Beschluß des OVG Bremen vom 21.09.2000 (1 D 290/00, unveröffentlicht, beigefügt als Anlage 1), der auf eine Untersuchung des Bundesinnenministeriums Bezug nimmt. Danach betrug der Anteil der Schäferhunde an der Hundepopulation Berlins 1998 16,2 %. Schäferhunde waren aber an 19,8 % der Bißvorfälle beiteiligt, bei denen Menschen verletzt oder angesprungen wurden. Es sind mithin Schäferhunde, die wegen ihrer statistischen Überrepräsentation im Verhältnis von Vorkommen zu Auffälligkeiten und Schadensereignissen höher besteuert werden müßten. Der Schäferhund taucht aber nicht in den Anlagen 1 und 2 der LHV auf, dürfte daher auch nicht höher besteuert werden, weil sonst eine unzulässige Abweichung von der LHV einträte. In Frankfurt am Main wurde 1997 eine Kampfhundeverordnung auf der Basis von Rasselisten des Landes Bayern erlassen. Die Erfahrungen hiermit sind niederschmetternd. Während erwartungsgemäß die Anzahl der in den Rasselisten aufgenommenen Hunde sank und diese daher auch seltener in Beißvorfälle verwickelt waren, stieg insgesamt die Zahl der Beißvorfälle um 12 % an [Braun, Mitarbeiter des Ordnungsamtes in Frankfurt am Main, in: "Der tut nix - der will nur spielen", Broschüre von Bündnis 90 Die Grünen, in Kopie beigefügt als Anlage 2]. Die Liste der Erfahrungswerte ließe sich beliebig verlängern. III. Die Anknüpfung unterschiedlicher Rechtsfolgen an die Zugehörigkeit zu bestimmten Rassen verstößt zudem gegen den Gleichheitssatz, Art. 3 Abs. 1 GG, und damit gegen den Grundsatz der Gleichmäßigkeit der Besteuerung, § 3 AO. Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn eine vom Gesetz vorgenommene Differenzierung sich nicht auf einen vernünftigen oder sonstwie einleuchtenden Grund zurückführen läßt. Dabei genügt es zur Rechtfertigung einer vom Normgeber vorgenommenen unterschiedlichen Behandlung zweier Sachverhalte nicht, auf die eine oder andere Verschiedenheit zwischen ihnen hinzuweisen; es muß vielmehr ein innerer Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Unterschieden und der differenzierenden Regelung bestehen. Was im Lichte des Gleichheitssatzes sachlich vertretbar oder sachfremd und deshalb willkürlich ist, läßt sich nicht abstrakt und allgemein, sondern stets nur in bezug auf die Eigenart des konkreten Sachverhalts feststellen, der geregelt werden soll. Der Gestaltungsspielraum des Normgebers endet jedoch dort, wo eine ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte nicht mehr mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise vereinbar ist und mangels einleuchtender Gründe als objektiv willkürlich beurteilt werden muß. Aufgrund der Aufzählung von bestimmten Hunderassen und Hunden bestimmten Typs in der Hundesteuersatzung werden die Halter von Hunden dieser Rassen und dieses Typs hinsichtlich des Haltens dieser einer ehöhten Besteuerung unterworfen. Dadurch werden die Halter solcher Hunde schlechter gestellt als Halter von Hunden anderer Rassen oder anderen Typs. Sachliche Gründe für eine solche Differenzierung sind nicht ersichtlich. Ziel der Lenkungsnorm ist es, die Haltung von gefährlichen Hunden einzuschränken. Es gibt aber keine Gründe für die Annahme einer höheren Aggressivität bestimmter Hunderassen. Zudem fehlt es an einem sachlich rechtfertigenden Grund dafür, warum bei vergleichbarer Größe und Kampfbereitschaft andere Hunderassen keine Aufnahme in die Aufzählung finden, wie etwa die Deutsche Dogge, der Boxer oder der Deutsche Schäferhund [VGH Mannheim, Urt. v. 26.04.1999, - 1 S 2214/98 = NVwZ 99, 1016 (1017 f.)]. Denn nach dem geltenden Rassestandard für den deutschen Schäferhund soll dieser sich auszeichnen durch urwüchsige Kraft, größte Ausdauer, überschäumendes Temperament, Mut, Härte, Kampftrieb und Treue und er muß freudig angreifen, wenn sein Führer dies wünscht. Alles dies sind Attribute, die wir einem überdurchschnittlich gefährlichen Hund zuschreiben würden. Auch der irische Wolfshund fehlt in der Liste. Er ist überdurchschnittlich groß und verfügt über eine enorme Reichweite und Beweglichkeit. Gezüchtet wurde er, um Gefahren für Schafherden abzuwehren. Diese Aufzählung ließe sich beliebig verlängern. Zudem ist oben bereits statistisch belegt, daß Schäferhunde häufiger zubeißen und Schäden anrichten als Hunde, die regelmäßig in den Rasselisten der Hundesteuersatzung erfaßt sind [oben, vgl. auch: Eichelberg, Der Hund 7/2000]. Das zeigt deutlich, daß unter dem Gesichtspunkt der Lenkungsrichtung der Steuer eine Außerachtlassung dieser Hunderassen nicht gerechtfertigt sein kann. Dem kann nicht entgegengehalten werden, daß das Bundesverwaltungsgericht und der Bayerische Verfassungsgerichtshof Rasselisten bislang nicht beanstandet haben. Zutreffend ist zwar, daß das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 19.01.2000 [11 C 8/99 = NVwZ 00, 929] eine Anknüpfung für eine unterschiedliche Besteuerung an bestimmte Hunderassen nicht beanstandet hat. Maßgeblich war nämlich die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, also im Frühjahr 1995. Auf heutige Hundesteuersatzungen lassen sich die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts daher, wie bereits dargelegt, nicht übertragen. Wenn sich der Rat der Stadt Neuss auf die Entscheidung des BayVerfGH vom 12.10.1994 (NVwZ-RR 95, 262) stützen will, verkennt er, daß die in dieser Entscheidung überprüfte Bestimmung auf einer in Art. 37 Abs. 1 S. 2 des Landesstraf- und Verordnungsgesetzes enthaltenen Legaldefinition der Kampfhunde und einer spezialgesetzlichen Ermächtigung in diesem Gesetz beruhte, während in der Hundesteuersatzung die Erfassung bestimmter Hunderassen auf Grund des allgemeinen Kommunalabgabenrechtes erfolgte. Im übrigen hat die Entscheidung des BayVerfGH beachtliche Kritik erfahren. Denn darin war die Aufstellung von Rasselisten damit gerechtfertigt worden, daß der Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers bei komplexen, in vielerlei Hinsicht noch ungeklärten Sachverhalten auch dazu berechtige, Regelungen zu treffen, die sich zunächst mit gröberen Typisierungen und Generalisierungen begnügen und es damit ermöglichen, in angemessener Zeit Erfahrungen zu sammeln. Dies stellt den Satzungsgeber aber nicht von der Verpflichtung frei, sein Handeln an einem schlüssigen Konzept auszurichten, das den erkennbaren sachlichen Gegebenheiten des jeweiligen Regelungsbereichs Rechnung trägt. Daran fehlt es bei der hier in Rede stehenden Regelungen der Hundesteuersatzung. Gründe der Verwaltungsvereinfachung dürfen nicht dazu führen, daß der Satzungsgeber aus einer Gruppe von im wesentlichen gleich abstrakt - gefährlichen Hunderassen gerade diejenigen herausgreift, deren Verbreitungsgrad vergleichsweise gering ist, um auf diese Weise den mit dem Vollzug der Hundesteuersatzung verbundenen Verwaltungsaufwand in Grenzen zu halten. Gerade das geschieht jedoch durch die Verwendung von Rasselisten. Denn beispielsweise der Deutsche Schäferhund, der die Beißstatistiken anführt, wird nicht erfaßt. Die Haltung wenig verbreiteter Hunderassen, obwohl selten oder nicht in den Beißstatistiken auffällig, soll jedoch zu einer höheren Besteuerung führen. Als sachliche Rechtfertigung kann auch nicht der Umstand gewertet werden, daß die als ebenso gefährlich anzusehenden, jedoch in den Katalog nicht aufgenommenen Hunderassen wie Deutsche Dogge, Boxer oder der Deutsche Schäferhund in Deutschland traditionell gehalten oder gezüchtet werden. Wenn vergleichbare Hunde abstrakt gefährlich sind, geht auch von diesen die abstrakte Gefahr aus [VGH Mannheim, Urt. v. 26.04.1999 - 1 S 2214/98 = NVwZ 99, 1016 (1018); VGH Kassel, Beschluß vom 08.09.2000 - 11 NG 2500/00 (noch nicht veröffentlicht), beigefügt in Kopie als Anlage 3]. IV. Hinzu kommt, daß die Regelungen der Hundesteuersatzung keine Rassedefinitionen oder verbindliche Rassestandards enthält. Dadurch werden die sich aus dem Bestimmtheitsgebot ergebenden Grundsätze der Normenklarheit und Justitiabilität in unzulässiger Weise verletzt. Die Verwendung von Rassebezeichnungen im Normtext führt dazu, daß beurteilt werden muß, ob ein Hund einer bestimmten Rasse zugehört oder nicht. Diese Frage eröffnet einen Beurteilungsspielraum. Die Zurechnung eines Hundes zu einer bestimmten Rasse wird daher von einer subjektiven Einschätzung abhängen, wobei ungeklärt ist, wer diese Einschätzung vornehmen soll. In Betracht kommen Tierärzte, Amtstierärzte, sonstige Sachverständige, etwa vom Verein für das Deutsche Hundewesen, sachkundige Mitarbeiter der Ordnungsbehörden etc. Mithin ist nicht durch die Rechtsnorm hinreichend bestimmt, welche Hunde der erhöhten Besteuerung unterfallen und welche nicht. Erforderlich ist nicht nur, daß die Normadressaten, also die Hundehalter erkennen können, was von ihnen verlangt wird. Notwendig ist darüber hinaus auch, daß eine Überprüfung auch durch die Gerichte möglich sein kann. Anhand welcher Kriterien soll überprüft werden, ob die Zuordnung eines Hundes zu einer bestimmten Rasse zutreffend erfolgte? Das in Nordrhein-Westfalen zur Entscheidung berufene Oberverwaltungsgericht Münster hat in Zusammenhang mit einer Befreiungsregelung für Hundezwinger bereits ausgeführt, daß Regelungen, die einen bestimmten Steuersatz zur Folge haben sollen, so gestaltet sein müssen, daß eine willkürliche Anwendung ausgeschlossen sein muß. Dies sei nicht der Fall, wenn eine Entscheidung, die für eine höhere oder niedrigere Besteuerung maßgeblich ist, von privaten Dritten abhängt [OVG Münster, Urt. v. 5.7.1995 - 22 A 2104/94 = NWVBl. 96, 15 (16); Urt. v. 23.1.1997 - 22 A 2455/96 = NVwZ 99, 318 (320)]. Damit fehlt es an der notwendigen Bestimmtheit der in Rede stehenden Satzung. Die von Autoren in den entsprechenden kynologischen Veröffentlichungen gemachten Aussagen, die zum Teil hinsichtlich der Rassestandards auch differieren, genügen nicht als rechtliche Grundlage. Die Rasseherkunft eines Hundes zu bestimmen, wird daher unmöglich sein, weil die Rassemerkmale dem subjektiven Einfluß des Beurteilers unterliegen und bereits jetzt zu erheblichen Streitfällen führen. Das gilt umso mehr, als ja regelmäßig auch Kreuzungen von den Regelungen erfaßt sind. Denn bislang gibt es keinen molekulargenetischen Test zur Bestimmung der Rasseherkunft eines Hundes. Der Begriff der Kreuzung ist daher ebenfalls ein zu unbestimmter Rechtsbegriff. Die Aufzählung bestimmter Rassen in der Hundesteuersatzung sowie der Begriff der Kreuzung werden mithin wegen ihrer Unbestimmtheit dazu führen, daß letzthin der Normenvollzug nicht mehr durch die Behörden erfolgen kann, sondern von Sachverständigen wahrgenommen werden muß, wobei dieser Normenvollzug einer gerichtlichen Überprüfung nicht mehr zugänglich ist. Zudem verstößt es gegen das Rechtsstaatsprinzip, wenn der Staat die Erfüllung originärer staatlicher Aufgaben, zu denen gerade die Abgabenerhebung zählt, auf private Dritte überträgt. Wenn aber die Hoheitsträger und ihre Behörden nicht in der Lage sein können, eindeutig die Zugehörigkeit eines Hundes zu einer bestimmten Rasse zu bestimmen und wenn diese Bestimmung auf private Vereine, die Zuchtstandards festlegen, oder auf Zuchtwarte und andere Sachverständige, die klären, ob ein Hund einer der in der Hundesteuersatzung genannten Rassen zugehört oder ob eine Kreuzung vorliegt, übertragen werden, bestimmt nicht mehr der Staat über einen Eingriff in die Grundrechte seiner Bürger. Denn die Bewertung erfolgt nicht durch eine Person, die sich aus einer ungebrochenen Legitimationskette vom Volk her bestimmt. Dann führt die Exekutive nicht mehr die Gesetze aus und die Judikative kann dies nicht mehr effektiv kontrollieren. Sollte jedoch für die Zuordnung eines Hundes zu einer bestimmten Rasse maßgeblich sein, was der Verein für das Deutsche Hundewesen an Rasse- oder Zuchtstandards etabliert hat, so läge ein Verstoß gegen das Prinzip der Vollständigkeit der Gesetze vor. Denn nach diesem Prinzip müssen Rechtsnormen, insbesondere solche, die zu Eingriffen in die Rechte der Bürger ermächtigen, vollständig sein. Das heißt, daß auf andere Texte oder Quellen nur verwiesen werden kann, wenn sie in Gesetzen oder in Verordnungen übergeordneter oder gleichgeordneter Stellen enthalten sind. Die Rasse- oder Zuchtstandards des Vereins für das Deutsche Hundewesen oder ähnliche Regelungen genügen hierfür nicht. Letztlich wird angemerkt, daß es eines förmlichen Parlamentsgesetzes bedarf, wenn hoheitliche Befugnisse auf Private bertragen werden. Erst recht kann eine hoheitliche Aufgabe nicht durch eine Satzung auf private Dritte übertragen werden. Denn wenn private Dritte mit Verwaltungsaufgaben betraut werden, bedarf dies einer demokratischen Legitimation und Kontrolle [OVG Münster, Beschl. V. 06.03.1997 - 5 B 3201/96 = NVwZ 97, 806 (807)]. V. Die Verwendung von Rasselisten in einer Hundesteuersatzung ist auch unverhältnismäßig. Zwar soll mit der in Rede stehenden Satzung ein legitimer Zweck verfolgt werden. Denn es soll der präventive Schutz von Menschen und Tieren vor schwerwiegenden Verletzungen durch gefährliche Hunde durch normative Regelungen verbessert werden. Es mangelt jedoch bereits an der Geeignetheit der Regelung. Denn wenn es heute als gesicherte Erkenntnis angesehen werden muß, daß es gefährliche Hunde gibt unabhängig von ihrer Rasse und daß Gefahren von ihnen ausgehen, wenn diese von hierzu ungeeigneten Haltern gehalten werden, dann ist jede Regel, die abstrakt an die Rassezugehörigkeit eines Hundes anknüpft, untauglich. Sie erfaßt unsinnigerweise alle geeigneten Halter ungefährlicher Hunde der bestimmten Rassen. Die unzuverlässigen Halter gefährlicher Hunde entziehen sich hingegen regelmäßig der Besteuerung. Dies geschieht dadurch, daß gerade die unzuverlässigen Halter von Hunden der Rassen in den Anlagen 1 und 2 der LHV NRW diese in Nachbargemeinden oder unter anderer Rassebezeichnung anmelden, wenn sie nicht auf andere Rassen ausweichen [Braun, Mitarbeiter des Ordnungsamtes in Frankfurt am Main, in: "Der tut nix - der will nur spielen", Broschüre von Bündnis 90 Die Grünen, in Kopie beigefügt als Anlage 2]. Hinzu kommt, daß eine Regelung, die die Schäferhunde nicht auch beachtet, die Rasse mit dem größten Schadensanteil nicht berücksichtigt und damit die größte Gefahrenquelle nicht einschränkt. Zudem mangelt es an der Erforderlichkeit. Denn die für die zuverlässigen Halter unbedenklicher Hunde der in der Satzung genannten Rassen schonendere Regelung wäre eine abstrakt - generelle Definition gefährlicher Hunde, wie sie die Regelung Roßlaus und § 2 der LHV NRW selbst kennen. Zudem käme in Betracht, die Halter, die von der Stadt Neuss eine Halteerlaubnis und eine Befreiung vom Anlein- und Maulkorbzwang für ihre Hunde erreicht haben, von der erhöhten Hundesteuer zu befreien. Allerdings müßten dann solche Befreiungen auch erteilt werden. Die Regelung ist auch unangemessen. Denn zum Schutze der Menschen und Tiere vor schwerwiegenden Verletzungen wäre es geboten, aber auch ausreichend, wenn die Gefahrenabwehrbehörden dafür sorgen, daß gefährliche Hunde nicht mehr von unzuverlässigen Haltern gehalten werden. Pauschal alle unauffällig gebliebenen Halter unauffälliger und unproblematischer Hunde höher zu besteuern und dadurch in ihrer Grundrechtsausübung einzuschränken, um die Allgemeinheit vor den Gefahren, die von gefährlichen Hunden, die von hierzu ungeeigneten Personen gehalten werden, ausgehen können, zu schützen, führt zu einer Beeinträchtigung, die nicht mehr in einem vernünftigen Verhältnis zu den der Allgemeinheit erwachsenden Vorteilen steht. VI. Die Verwendung von Rasselisten in der Hundesteuersatzung ist unvereinbar mit Art. 28 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG) und damit unanwendbar. Nach herrschender Auffassung führt ein Verstoß gegen das Recht der europäischen Gemeinschaft zur Unanwendbarkeit der nationalen Vorschrift. Art. 28 EG ist unmittelbar im nationalen Recht anwendbar, denn diese Vorschrift ist unbedingt, begründet ein Handlungs- und Unterlassungsgebot und bei ihrer Umsetzung verbleibt den Mitgliedstaaten kein Ermessensspielraum. Nach Art. 28 EG sind mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten verboten. Um eine Maßnahme gleicher Wirkung handelt es sich, wenn eine Handelsregelung in einem Mitgliedstaat gilt, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern. Eine Handelsregelung in diesem Sinne ist jede nationale Maßnahme, die objektiv auf den Warenverkehr einwirkt; eines spezifisch handelspolitischen Zwecks der Maßnahme bedarf es nicht. Da eine potentielle Behinderung genügt, muß der Nachweis einer tatsächlichen Beeinflussung nicht geführt werden. Die bloße Eignung der Maßnahme zur Behinderung genügt. Dies gilt auch für mittelbare Auswirkungen [Geiger, EUV/EGV, 3. Aufl. 2000, Art. 28 Rn. 8 f.]. Waren im Sinne des Art. 28 EG sind bewegliche Sachen, die einen Geldwert haben und Gegenstand von Handelsgeschäften sein können [Geiger, EUV/EGV, 3. Aufl. 2000, Art. 23 Rn. 16]. Weil Hunde der in der Hundesteuersatzung genannten Rassen auch im europäischen Ausland gezüchtet und im Inland verkauft werden, sind auch Hunde im Sinne der Rasselisten der Hundesteuersatzung Waren im Sinne des Art. 28 EG. Daß nach § 90a BGB Tiere nach nationalem Recht keine Sachen sein sollen, muß europarechtlich außer Betracht bleiben. Denn es handelt sich bei Art. 28 EG um eine international geltende Rechtsnorm, die gemeinschaftskonform ausgelegt und angewendet werden muß. Allerdings verbietet die Hundesteuersatzung nicht den Erwerb von Eigentum an Hunden, die bestimmten Rassen angehören. Aber wenn es in der Stadt Neuss überproportional teuer ist, bestimmte Hunde zu halten, können Züchter aus dem europäischen Ausland derartige, nach dem jeweiligen nationalen Recht rechtmäßig gezüchtete Hunde in dieser Gemeinde nicht mehr ungehindert verkaufen. Denn ein Hund, der teuer besteuert werden wird, wird nicht gekauft werden. Inländische Nachfrager können solche Hunde von ausländischen Züchtern nicht mehr ungehindert erwerben. Denn sie erwerben einen Hund, der nur sehr teuer gehalten werden darf und dessen Haltung von dem Hoheitsträger nicht erwünscht wird. Damit ist die Verwendung von Rasselisten in der Hundesteuersatzung geeignet, den Handel über europäische Grenzen hinweg zu behindern. Folglich ist der freie Warenverkehr im Sinne des Art. 28 EG beschränkt. Daß die Regelung der Hundesteuersatzung inländische wie ausländische Züchter gleichermaßen trifft, steht dem Ergebnis, daß die Verwendung von Rasselisten in der Hundesteuersatzung eine europarechtswidrige Regelung enthält, nicht entgegen. Denn auch solche nationalen Normen können gegen Art. 28 EG verstoßen, die Inlands- und Importware gleichermaßen treffen. Ein Verstoß gegen Art. 28 EG liegt in solchen Fällen vor, wenn die ausländische Ware, obwohl sie im europäischen Ausland verkehrsfähig ist, einem nationalen Handelshemmnis unterliegt und wenn dieses nationale Handelshemmnis nicht notwendig ist, um zwingenden Erfordernissen gerecht zu werden. Das Vorliegen eines zwingenden Erfordernisses kann nur bejaht werden, wenn durch die nationale Regelung ein im allgemeinen Interesse liegendes Ziel verfolgt wird, die staatliche Regelung zur Erreichung des Ziels geeignet, erforderlich und angesichts der Bedeutung des Grundsatzes des freien Warenverkehrs verhältnismäßig ist und nicht diskriminierend wirkt oder eine verschleierte Handelsbeschränkung darstellt [Geiger, EUV/EGV, 3. Aufl. 2000, Art. 28 Rn. 15]. Zwar ist der Schutz der Bevölkerung vor Gefahren, die von Hunden ausgehen können, ein im allgemeinen Interesse liegendes Ziel, das durch die Hundesteuersatzung verfolgt werden soll. Daß die Regelung der Hundesteuersatzung hierzu aber untauglich ist, wurde oben bereits dargelegt. Sie ist auch nicht erforderlich und unangemessen, was ebenfalls oben bereits dargelegt wurde. Hinzu kommt, daß die Hundesteuersatzung insoweit einen bereits vergemeinschafteten Bereich betrifft. Denn Hunde sind Produkte im Sinne des Produktsicherheitsgesetzes (ProdSG) [Klindt, NJW 00, 2563 (2564)]. Das ergibt sich daraus, daß das Produkthaftungsgesetz (ProdHaftG) in § 2 anordnet, Produkt im Sinne dieses Gesetzes sei jede bewegliche Sache. Ausdrücklich ausgenommen werden dann Erzeugnisse der Tierhaltung. Dieser Ausschluß wäre nicht nötig, wenn Tiere schon keine beweglichen Sachen und damit keine Produkte im Sinne des ProdHaftG wären. Die Definition des Produkts im ProdHaftG muß auch der Auslegung und Anwendung des ProdSG zugrundegelegt werden. Allerdings fehlt hier eine Einschränkung, wie sie das ProdHaftG vorsieht. Auch hier steht diesem Auslegungsergebnis nicht entgegen, daß Tiere nach § 90a BGB keine Sachen sind. Denn sowohl das ProdHaftG als auch das ProdSG dienen der Umsetzung von EG-Richtlinien in nationales Recht und sind daher europarechtskonform und richtlinienkonform auszulegen und anzuwenden. Wenn aber das ProdSG die Produktsicherheitsrichtlinie 92/59/EG vom 29.06.1992 (ABlEG Nr. L 228) umsetzt, ist für eine nationale Handelsbeschränkung kein Raum. Und weil das ProdSG insoweit auch gefahrenabwehrrechtliche Regelungen enthält, ist für weitere nationale Lenkungssteuernormen, die den freien Warenverkehr einschränken, ebenfalls kein Raum mehr. VII. Die Hundesteuersatzung ist insoweit verfassungswidrig, als sie keine Befreiung für Behindertenbegleithunde, Blindenhunde oder ähnliche Hunde enthält. Denn eine Steuer ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts am Leistungsfähigkeitsprinzip zu orientieren. Als Aufwandsteuer kann daher die Hundesteuer nur auf die Leistungsfähigkeit zugreifen, die darin zum Ausdruck kommt, daß der Bürger Aufwendungen machen kann, um sich ein Gut, hier einen Hund, zu verschaffen und zu halten. Daran fehlt es aber, wenn ein Behinderter einen ausgebildeten Hund zu seiner Unterstützung benötigt. Interessant ist in diesem Zusammenhang, daß gerade Hunde im Sinne der Anlagen 1 und 2 zur LHV NRW häufig geeignet sind, als Gebrauchshunde diese besonderen Aufgaben zu erfüllen. VIII. Zweifelhaft erscheint, ob die Daten des Stadtsteueramtes zwanglos abgeglichen werden dürfen mit den Daten des Ordnungsamtes, wie dies auf S. 169 der Beschlußvorlage angekündigt wird. Denn nach Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 des GG wird durch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gewährleistet, daß nur freiwillig erhobene Daten oder aber Daten, die aufgrund einer formalgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage erhoben wurden, gespeichert und verarbeitet werden dürfen. Die Verwendung muß im Ermächtigungsgesetz rechtsstaatlichen Grundsätzen entsprechend klar geregelt sein. Das trifft schon nicht für die aufgrund der LHV NRW gesammelten Daten zu. Diese wurden rechtswidrig erhoben, weil die LHV NRW kein Gesetz im formellen Sinne darstellt. Umso weniger existiert eine formalgesetzliche Ermächtigungsgrundlage zum Abgleich dieser rechtswidrig zur Gefahrenabwehr erhobenen Daten mit den Daten des Stadtsteueramtes. Freiwillig wurden die personenbezogenen Daten im Rahmen der ordnungsbehördlichen Ermittlungen nicht offenbart, weil die Halter der in den Anlagen 1 und 2 zur LHV NRW genannten Hunde keine andere Möglichkeit haben, ihre Hunde zu halten. IX. Hinzuweisen ist darauf, daß die LHV NRW mit ihren 42 in die Anlagen 1 und 2 aufgenommenen Hunde bundesweit die meisten Hunde einer besonders reglementierten Haltung unterwerfen möchte, beispielsweise auch den Goralenhund, der seit über 100 Jahren als ausgestorben gilt. Andere Bundesländer verzichten zum Teil völlig auf derartige, durch nichts zu rechtfertigende Rasselisten, während wiederum andere Bundesländer nur wenige Hunde durch Rasselisten erfassen. In Hessen wurde die Landeshundeverordnung unter dem Eindruck der dort möglichen Normenkontrollklagen und des Beschlusses des VGH Hessen vom 08.09.2000 [- 11 NG 2500/00 -, beigefügt als Anlage 3] bereits mehrfach geändert und der Rassekatalog auf wenige noch verbleibende Rassen zusammengekürzt. Das Oberverwaltungsgericht Bremen hat in seinem Beschluß vom 21.09.00 [- 1 D 290/00 -, beigefügt als Anlage 1] die Frage aufgeworfen, warum Hunderassen, die statistisch auffällig sind, nicht in den Rasselisten aufgenommen werden, obschon dort Rassen aufgenommen sind, die statistisch nicht in Erscheinung treten [Bl. 5]. Völlig gegen Rasselisten ausgesprochen haben sich in unterschiedlichem Zusammenhang verschiedene Oberverwaltungsgerichte [Nachweise im Beschluß des OVG Bremen vom 21.09.00 - 1 D 290/00 -, beigefügt als Anlage 1, Bl. 2 f.] . Dies gibt in zweierlei Hinsicht zur Besorgnis Anlaß: Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts [Urt. v. 21.02.1961, amtl. Sammlg. Bd. 12, S. 180 ff. (186)] dürfen auch Behörden bei ernsten verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Gültigkeit einer Rechtsnorm diese nicht anwenden. Dies ergibt sich aus Art. 20 Abs. 3 GG. Wenn mithin die Steuersatzung in der vorgeschlagenen Weise ergeht und den dargelegten verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegt, dürfte sie vom Stadtsteueramt nicht angewendet werden. Die LHV NRW unterliegt den gleichen verfassungsrechtlichen Bedenken wie die beabsichtigte Hundesteuersatzung. Sie ist bereits Gegenstand verschiedener gerichtlicher Verfahren und es steht zu erwarten, daß sie zumindest so, wie sie im Moment lautet, keinen Bestand haben wird. Wenn nachträglich Hunderassen von den Anlagen 1 und 2 zur LHV NRW gestrichen werden, werden alle diesbezüglichen Verwaltungsakte rechtswidrig. Daher kann, wegen der drohenden Bestandskraft der Hundesteuerbescheide, den Haltern von Hunden der Anlagen 1 und 2 zur LHV NRW nur geraten werden, gegen jeden Hundesteuerbescheid den Widerspruch zu erheben, um so später einen Anspruch auf Rückzahlung haben zu können. Das Stadtsteueramt müßte jeden noch nicht bestandskräftigen Steuerbescheid ändern, wenn nachträglich eine Rasse von den Anlagen 1 oder 2 zur LHV gestrichen wird. X. Aufgrund der nur geringen Zeit zur Überprüfung war eine weiterreichende Stellungnahme leider nicht möglich. Einem Widerspruch und einer anschließenden Klage gegen einen Hundesteuerbescheid, der aufgrund dieser Satzung ergeht und einen Halter eines Hundes im Sinne der Anlage 1 oder Anlage 2 zur LHV NRW einer erhöhten Besteuerung unterwirft, würde ich jedoch überdurchschnittliche Erfolgsaussichten prognostizieren. Mit freundlichen Grüßen Küttner (Rechtsanwalt) -8- Rechtsanwälte Wolf & Partner Köln Düsseldorf Bonn ___________________________________________________________________________________ Köln: RA Wolf - RA Leininger - Zülpicher Platz 9 - PLZ 50674 - Tel.: 0221 / 24 00 677; Fax: 0221 / 92 35 659 Bonn: RA Flamme - Markt 23-27 - PLZ 53111 - Tel.: 0228 / 69 46 71 Amtsgericht Essen PR 484